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WestConnex 诉讼案: 若政府强制征地, 业主如何自保?

2018年5月14日 | 编辑: | |

新州政府为修建WestConnex高速强制征地而卷入的一场官司于上周得到了创造历史的最终裁决:

法院第一次完全否决政府的强制征地要求,并且判政府败诉,承担所有费用。

(WestConnex 项目中包含了征用Lilyfield Road上多块私人土地的计划 Source:Financial Review)

这一结果在社会上引起了轰动,“强制征地”在政府城市化建设过程中属于不到非不得已不会使用的手段,

在它之前,政府如需达到规划上的目的可以通过施加规划控制,与私人协商购买等。甚至通过酌情放宽业主土地上的规划限制以从业主手上得到部分的私人土地,都是合理合法的规划策略。

但是一旦政府决定强行征地,则业主方面在法理上就失去了同意或者拒绝的权利,只能就赔偿金与政府进行谈判。

但是这次,政府却败诉于征地动机:

法庭证据和记录透露,政府在征用起诉方业主名下位于 Rozelle 区高速边缘的土地时,始终没法明确告知对方被征用的地块将用于何种“公共用途”,

其次,上交的证据也没办法明确证明被征用的地块在将来的高速公路修建中起到必要作用,或者已经在设计上被纳入未来的新道路中。

法理依据

征地这一行为在所有国家中都普遍存在,但由于国家性质不同,各国政府征地时所体现出来的道理也不尽相同。

在中国,由于土地国有,因此征地行为本质上来说是国家收回租借出去的土地另做他用,并给予利益相关者一定补偿。

而在澳洲,政府征地则是围绕着Property Right(产权)转移而进行的一系列操作。

首先,土地是一种‘不动产’的存在,交易双方无法就此‘一手交钱,一手交货’。因此,日常交流中提及的‘买房买地’,实际上是双方就该不动产相关的一系列权利进行交易,包括了:

1. 可以改变土地样貌的权利,即在土地上盖房铺路等

2. 管理土地的权利,即决定谁可以使用这块土地,以及以哪些方式使用这块土地

3. 获得土地上产生的利润的权利,即从土地上营利活动中分一杯羹的权力

4. 消费土地的权利,即支配土地上资源:水,矿物,农作物等资源的权力

5. 在土地上免役的权利,即在该私人土地上可免除个别费用征收的权力,例如某人在该地块上停车放杂物,那么政府则不能就此向其征收停车费或者杂物弃置罚款

6. 处理土地的权利,即对土地进行分割、销售、出租和赠予他人的权利

因此平时大家说一块地属于某人,事实上指的是某人拥有这块地的一系列权利。

而这块地是如何被‘量化’为一块地的,则是通过土地注册系统。土地注册系统的功能正如其名字描述那样,为每一块通过边界线划分出来的土地进行编码和记录在档案内,关于每一块土地的档案上将会有如下信息:

1. 图片显示出土地形状和尺寸

2. 土地的地址

3. 土地所专有的ID

4. 土地作为财产所相关的所有权利

5. 涉及该土地的所有契约

这份土地档案,在术语上称为Title,即这块土地的证书,证明该土地是受法律保护和管辖的。

而在征地过程中,政府事实上是向另一方购买其手上拥有的一系列权利,以达到合理合法使用土地的目的。

因此在政府征地前期,也就是协商阶段,双方按照正常的交易流程来谈判和讨价还价。

而在政府及业主双方无法就交易达成一致,政府执意要买,业主执意不售的情况下,政府运用法律赋予的特权对对方手上一系列土地相关权利进行强制获取,并依宪法给予对方一定经济补偿,这一系列过程则叫做强制征地

 

澳洲作为“西方社会”的一员,一直秉持‘私人财产神圣不可侵犯’作为核心价值观之一,因此,强制征地的理由也必须合理且文明。

被社会广泛接受的理由主要有两个:

理由一:澳洲是拥有主权的国家和政体,而主权的本质,即在重要事情上可以主动处理而不是在非不得已的情况下采取被动措施,可主动处理的方法就包括了“将私人财产(private property)充公作公共用途(public use)”。

其次,由于这个主权政体是全体社会成员自愿结成并遵守契约而形成的,因此私人将自己私有财产“充公”也被视为是契约所要求的义务之一。

平时在文学影视创作中警方征用民宅和车辆作公共用途都是遵循了这个道理。在明文法律上,这条道理在宪法第51条和公平法得到了落实。

理由二:澳洲在成为主权国之前有一百多年殖民地历史,在殖民地初期,英国官方以澳大利亚为“无无人居住地区”作为理由宣布自己占领一片没有主权的新大陆,所有土地即刻起归英国皇室(The Crown)所有。

在随后为迎合殖民地的发展需要,皇室又因各种理由将自己名下的澳洲土地以出租,赏赐等形式分割给私人业主(即授权给私人进行使用)。

澳大利亚独立后,英国皇室所有的权利打包转移到了澳大利亚政府手上,因此在延续至今的法律上,所有提及到皇室(the crown)的法条,事实上是由政府在扮演着the crown 在法律内的角色。

而在当初殖民地时期英国皇室向私人分割土地(授权)的同时,通过契约保留了自身收回这些权利的主动性,这一特性也因为权力主体的转移而移交到了澳大利亚政府手上,让政府可以像英国皇室一样,‘收回’自己发放出去的土地相关权力。

并且衍生出了专门的用词“resumption”,对于如何帮助理解这一系列抽象的权利授予和收回,学术界用了一个精妙的比喻:

土地上的一系列权利就像一大捆木棍,当一条权利从一方转移到另外一方手上时,就是一根木棍易主。而所有权利打包全部转移,则是业主将整捆木棍交给了别人。

而至于强制征地所对应的费用,在法理上则被定义为“compensation”,即补偿。在补偿数额上,双方以Just Terms Act 为依据,公平即合理。

过往类似案例

回看过往因为征地所引发的诉讼,虽然切入点千差万别,但双方争论的焦点主要围绕在金钱方面,具体争论点包括:

政府和业主对于土地估价方式和结果的差异,

土地开发潜力所对应的价值,

与临近征地项目比较下价值差异过大等。

唯一比较有参考性的案件则是 1982年私人企业Samrein Pty Ltd和新州污水处理公司(Metropolitan Water, Sewerage & Drainage Board)之间的强制征地纠纷。

后者试图运用法律赋予的权利征收前者名下的私人土地。前者随即向法院提出诉讼,认为新州污水处理公司作为一个半商业性质的公司,在这个强制征地决策中体现出了动机不纯,征地目的不正确等问题。

在证据的佐证下,法院最终判决私人业主胜诉,并主张在相似案件中,征地只能用于真实存在的公共需求(即公共用途),一旦任何迹象表明征地决策有可能被用于次要的长远用途或者与公共项目不相关的用途,那么征地措施将被视为无效

简而言之,政府只能就自己公共基础设施需要的面积来征地,多征一些地土地然后空着不用,作为土地储备以便日后扩建现有设施,在法律上是不被允许的

本次案件

回顾本次案件的法庭记录,在征地通知初期双方的谈话中,政府方只说清楚了被征用的土地计划用于WestConnex 第三期工程。

对于业主针对自己被收走的地在公示的初步设计图中只用于路边绿地和停车场这一质疑,政府方的答复是:

由于第三期项目是一个复杂且高难度的地下隧道外加城市主干道交汇项目,征地的目的在于让项目在实施上有优化设计的可能性。

同时由于施工过程中的不确定性,这块被征收的地在项目完成前还有可能作为水泥搅拌区或施工器材放置区等。

但对于为什么不用征收地块临近的公共空地承担以上功能,政府方却拒绝透露。

这个模棱两可的答复让业主方决定不像以往的被征地业主那样直接关注赔偿问题,而是试图证明这次征地行为的法律无效性,并在法庭上一口咬定以修路名义征地盖停车场及公园不属于法定的合理征地理由。

 

业主方在法庭上给出的理由如下

1.需要征地的修路计划是2016年定的,至今WestConnex完成三分之一的情况下这个计划仍在待定阶段

2.导致征地的修路计划并未得到批准

3.该修路计划并没有合格的“最终设计”可供施工

4.该计划并没有就具体实施而选出负责设计和施工的公司

5.也没有启动招标程序

6.自2016年向业主提出强制征地以来,就征地用途的答复,政府方给出了数个不同且互不关联的答案,包括用于永久设施、辅助施工、卡车出入、仓库、工地办公室、水泥搅拌、小型车停放和高速公路公共服务设施等。但是没有一个答案能够按照业主要求的那样出示精确的设计。

7.政府自2016年提出征地以来却公开承诺在相同地点附近提供多达10公顷的绿地和停车场,被征用的地块处于当中。

8.其次,在当地的环境报告中,政府曾指出,业主手上这块地原本在规划上将被改造为公共空间,混合用途住宅或者就业区域。说明在战略规划上业主的地块有比修公路更高的开发价值和社会价值。

虽然政府方也就此进行辩解,提到高速公路隧道穿过计划征收的地块下方,征地的目的在于方便地底部分的隧道施工,业主认为的修停车场只是修好地下隧道之后对地表的一个处理方法,

事实上被征收的地块依然会在地表部分作为路面基础设施,而预计在当地修建的10公顷绿地在技术上无法运用到这个复杂的地下高速公路交汇项目中。

但是,政府方无法证明需要征地的这份修路计划有任何实质性的进展,同时计划也没有经过相关部门的审批。

法院最后判决政府方的强制征地为无效行为,因为政府方公路局以道路法Roads Act 1993 (NSW) 中的相关规定为征地依据,却疑似计划将征地地块用于道路以外的用途。

后续影响

在这次案件审判中政府方败诉后,同样收到强制征地通知的邻居们蠢蠢欲动,纷纷开始重新审视自己地块在WestConnex第三期项目中的用途,希望以本次判决结果作为判例,拿回自己土地的所属权。

但影响远没有这么简单。这次政府败诉,让有被征地风险的所有私人业主意识到:审视政府在征地程序上和法理上的正确性,将是自己日后与政府谈判甚至规避风险的方法之一

 

结语

笔者转述这次案件,是希望所有可能遇到征地问题的读者明白:

虽然从政府下发强制征地通知书那一刻起,业主的意愿已不再是政府考虑的因素之一。但如果业主仔细认真的考究政府征地的用途是否符合法律规定,或许其中会出现转机。

所以记住一个要点:澳大利亚宪法第51条(Section 51 xxxi)对于合理的征用行为给出了附加条件:

必须符合公平法(Just Terms Act)中定义的公共用途(PUBLIC PURPOSE),否则征用行为无效。

其次,法律程序上也对提出征地的流程作出了严格要求,如上文提到的水利和公路部门,他们的征地权利都来自于特定的法律文件(例如公路局的权利来自于公路法Roads Act 1993),

因此收到征地通知时,不妨核实一下对方的部门以及法律权限,搞清楚以下几个问题。

1. 对方代表哪一个政府部门向你进行强制征地

2. 对方是否明确证明被征用的地将用于公共用途

3. 对方是否提出了足够有说服力的证据证明征地的必要性,被征收的土地将直接用于公共设施,还是用作设施以外的辅助用地。

4. 对方提出的征地用途,在赋予它征地权利的法律中是否被允许。

5. 对方提出征地要求时出示的相关项目,是否通过了有关部门审批,还是一个未公示或者未过审的设计概念。

毕竟,在文明的国度里,规矩可将不确定性带来的损失,降至最低。

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